Да ли је Вучић у име државе Србије прихватио предлог Споразума ЕУ о нормализацији односа између Србије и тзв. Косова и да ли је тиме „Београд прихватио да третира Косово као државу“, као што то већ данима преко медија у власништву америчке Јунајтед групе славодобитно тврде водећи „другосрбијански“ аналитичари? Притом, Душан Миленковић из Центра за друштвени дијалог прецизира да то на шта је Вучић пристао 27. фебруара значи „више од прихватања Републике Косово, а мање од признања Републике Косово“. Бошко Јакшић је мишљења да Споразум о нормализацији односа Србије и тзв. Косова није потписан, јер је Вучићу остављена могућност да пред грађанима који га оптужују за издају „купи још мало времена“,  али да је процес покренут 27. фебруара „незаустављив“ и  да „дроби Вучића и Куртија заједно“ (овде).

Да „другосрбијански“ аналитичари када је у питању прихватање Споразума о нормализацији односа Србије и тзв. Косова више закључују по принципу „што је баби мило то јој се и снило“, него на основу чињеница, наслућују и лаици већ на основу чињенице да на овом Споразуму нема Вучићевог потписа. Управо је одсуство потписа на предлогу Споразума послужило Вучићу као доказ да с њим „не може да се прича о међусобном признању, признању и уласку КиМ у УН“ (овде). Не би ли се Бриселу представио као кооперативнија страна у преговорима, Курти је потврдио оно до чега је Вучићу нарочито било стало пред српском публиком, да је „председник Вучић одбио да прихвати споразум као део међународних обавеза које обавезују стране“ (овде).

Царево ново одело

На крају се, ипак, све завршило као у бајци „Царево ново одело“, јер је портпарол ЕУ за спољну политику, Петер Стано, рекао како питање потписивања овог Споразума уопште није било на дневном реду преговора („Јасно је да се никад није радило о потписивању“). Стано је притом указао да је „од обе стране било одобрено да нове дискусије нису потребне око европског предлога, који је сада споразум за пут ка нормализацији односа“. Осим тога, он је потврдио да је „изјава високог представника Жозепа Бореља, коју је дао после састанка са Вучићем и Куртијем, била усаглашена са обе стране пре него што је била јавно представљена“ (овде). Сходно томе је Борељ у својој изјави апострофирао да „пошто су обојица лидера пристала да нису потребни нови преговори, текст споразума биће објављен“.

Осим тога, „стране су изразиле спремност да наставе са имплементацијом споразума“, што подразумева да ће „Високи предствник Борељ“, како стоји у усаглашеном саопштењу објављеном после трилатералног састанка „сазвати још један састанак двојице лидера током марта са циљем да се финализирају разговори о Анексу имплементације, који ће водити фазу имплементације Споразума“ (овде). Тај нови разговор о анексу о имплементацији основног Споразума већ је заказан по хитном поступку за 18. март у Охриду (овде). Да су се Вучић и Курти сложили са текстом основног Споразума који су им на сто изнели Борељ и Лајчак и да нових преговора о појединим каузулама основног дела Споразума неће бити, потврдио је и Вучић, рекавиши да су шансе да се европски предлог Споразума промени „никакве“, али и поред тога „спремни смо да преговарамо о имплементационом плану“ (овде).

Може ли се уоште преговарати о анексу уговора који садржи план за примену одредби из основног текста споразума, а да се претходно уговорне стране нису усагласиле и(ли) прихватиле одредбе основног текста споразума? Шта се, заправо, у правном смислу догодило у Бриселу 27. фебрара?

Од Лепосавића до Качаника

Споразум о нормализацији не може да буде политички споразум, како тврди редовни колумниста Пешчаника и професор међународног права на Универзитету у британском Редингу, Марко Милановић (овде), већ правни споразум-уговор, јер се сагласношћу воља уговорних страна ствара читав низ права и обавеза. Ступајући у уговорне односе са тзв. Републиком Косово, Република Србија афирмише њену способност да закључује међународне уговоре (ius contrahendi), а та способност је једно од три кључна атрибута спољне суверености државе, односно независности. Према чл. 1. Конвенције из Монтевидеа из 1933., која се сматра кодификацијом општег обичајног међународног права, (Нпр. Б. Кривокапић, Актуелни проблеми међународног права, Београд, 2011, 73) настанак државе је фактичко, а не правно питање (овде), пошто се нови субјект међународног права не ствара признањем, већ фактом успостављања ефективне суверене јавне власти над становништвом које живи на одређеној територији, као и способношћу ове заједнице да сутпа у уговорне односе са другим државама и другим субјектима међународног права.

Следствено томе, за афирмацију тзв. Републике Косово као државе непоредиво су значајнији уговори које с њом закључује Република Србија, него повлачења признања појединих држава. О пресудном доприносу Бриселског споразума перфектуирању независности тзв. Републике Косово да и не говоримо, пошто је пристанком на овој уговор Србија добровољно укинула централне и локалне органе власти као израз свог imperium-a на територији Косова и Метохије и тиме директно помогла сепаратистичким властима да успоставе суверену власт на целој територији на коју она претендују, од Лепосавића до Качаника.

Легитимација државности

Без обзира на резерву навдену у преамбули предлога Споразума („не доводећи у питање различита гледишта страна о основним питањима, укључујући питања статуса“, овде), предлог Споразум о нормализацији не само да није политички споразум, већ је међународни уговор закључен између две државе. Пре свега стога што Република Србија у  основном тексту предлога Споразума признаје тзв. Републици Косово, као другој уговорној страни, све кључне атрибуте који га према овом уговору чине државом (суверенитет, територијални интегритет, независност, границе, државни симболи, суверена једнакост држава, међународноправни субјективитет, решавање спорова мирним средствима и без примене силе, чл. 1-4, овде).

По овим елементима предлог Споразума о нормализацији односа са тзв. Косовом умногоме подсећа, као што је већ поменуто (овде), на Основни уговор две Немачке из 1972, али и мировни Споразум који су 1994. закључили Израел и Јордан (овде). Имајући у виду могућност закључења таквог споразума у процесу нормализације односа са тзв. Косовом који је покренут уз поредовање ЕУ још 2011. године, угледни српски конституционалиста В. Ђурић унапред је упозорио да споразум који решава питања „која су по свом карактеру предмет међународноправног регулисања и уз евидентну чињеницу да такав споразум, по природи ствари, не би могао да буде регулисан правом Републике Србије, јасно се може закључити да би он, по својој правној природи, био међународни уговор“ (овде). Да је реч о међународном уговору види се и по томе што је чланом 10. предлога Споразума успостављен механизам за надгледање примене Споразума (Заједнички комитет под преседавањем ЕУ), што је, како истиче Ђурић, „својствено међународним уговорима“.

За тумачење предлога Споразума о нормализацији односа између Србије и тзв. Косова меродавна је Бечка конвенција о уговорном праву из 1969. године, која се примењује на међународне писане уговоре закључене између држава. Ова Конвенција је меродавна чак и ако се уважи став да Република Србија ступајући у уговорне односе са тзв. Косовом не третира Косово као државу, јер се према члану 3. тач. б) ове Конвенције њене одредбе примењују и на споразуме закључене између држава и других субјеката међународног права (овде).

Три фазе

У погледу поступка закључења међународних уговора Бечка конвенција о уговорном праву из 1969. предвиђа следеће фазе: усвајање (адопција), оверавање (аутентификација) и пристанак (чл. 9-17, овде).

Прве две фазе су често спојене, а аутентификацијом уговорне стране усвојени текст уговора утврђују као веродостојан и коначан. У литератури се посебно истиче да „од момента аутентификације, текст се више не може мењати“ (овде). У члану 10. тач. а) Бечке конвенције остављено је странама да по свом избору одреде начин аутентификације уговора. Споразум о избору начина аутентификације, с обзиром на начело «сваки споразум обавезује» (pacta sunt servanda, чл. 26. Конвенције), може да буде постигнут и у усменој форми. Тек ако се уговорне стране нису договориле око начина аутентификације уговора, примењује се један од начина предвиђен Конвенцијом (потписом, потписом ad referendum или парафирањем).

Последња фаза у закључењу међународног уговора је пристанак државе на уговор. Бечка конвенција у члану 11. предвиђа да се пристанак на уговор може дати потписивањем, разменом инструмената који сачињавају уговор, ратификацијом, прихватањем, одобравањем или приступањем, али оставља слободу уговорним странама да свој пристанак изразе и у било којој другој договореној форми. Прихваћени међународни уговори стварају обавезе за државу од момента прихватања, независно од тога да ли је међународни уговор потврђен из угла националног права државе уговорнице по поступку предвиђеном тим правом (израз начела pacta sunt servanda). А уговори које прихвате шеф државе, председник владе и министар иностраних послова обавезују државу и ако ова лица нису имала одговарајуће пуномоћје за закључење уговора (чл. 7).

Непрецизна одредба

Овде треба приметити да у правном систему Србије постоје међународни уговори који се не морају ратификовати, иако постају део правног система Србије и објављују се у Службеном гласнику. И уз то је Влади, због непрецизне законске одредбе остављена широка могућност да процени да ли један међународни уговор подлеже ратификацији у Народној скупштини (чл. 12, 16. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, овде).

Из усаглашене изјаве коју је након састанка у Бриселу 27. фебруара прочитао комесар Борељ, из изјаве Александра Вучића да се у предлогу Споразума ништа не може више мењати, а нарочито из текста члана 11. предлога Споразума у којем се „стране обавезују на поштовање мапе пута за имплементацију, приложену уз овај споразум“, јасно је да су уговорне стране уз посредовање ЕУ завршиле фазу усвајања (адопције) и оверавања (аутентификације) основног текста предлога Споразума. Иако се још увек ради о предлогу Споразума на који Србија није дала пристанак, усвојени и аутентификовани предлог Споразма обавезује (овде) уговорне стране да у погледу циља уговора поступају у складу са начелом добре воље (bona fide). На састанку у Охриду 18. марта Вучић и Курти ће са посредницима из ЕУ разговарати о анексу који регулише редослед примене појединих обавеза из Споразума, док сам текст основног Споразума неће бити предмет дискусије, пошто су се уговорне стране и посредници усагласили око његове садржине. Велика је могућност да управо на том састанку буде дат пристанак од стране представника Републике Србије на предлог Споразума о нормализацији, чиме би он постао обавезан за Србију.

Није готово, али…

Дакле, Србија није, као што јавност убеђују „другосрбијански“ аналитичари 27. фебруара кренула на пут без повратка када је у питању очување територијалног интегритета на Косову и Метохији, јер још увек може да не прихвати предлога Споразума о нормализацији. Међутим, тиме што је извршио адопцију и аутентификацију предлога споразума, Вучић је довео државу Србију у неупоредиво тежу спољнополитичку и међународноправну позицију од оне која је постојала пре 27. фебруара.

С тим у вези, из угла правног система Републике Србије очигледна је правна и политичка одговорност Александра Вучића за радње адопције и аутентификације предлога Споразума о нормализацији односа са тзв. Републиком Косово, јер је наведене радње извршио ван оквира своје Уставом прописане надлежности. Наиме, према члану 123. Устава, Влада Србије, а не председник Републике, утврђује и води политику. И Закон о спољним пословима у члану 2. прописује, да „Влада утврђује спољну политику коју спроводи Министарство“. Уставна надлежност председника Републике да представља Републику Србију у земљи и иностранству према ставу свих српских конституционалиста нема оператививно-извршни, већ искључиво репрезентативни карактер. Председник Републике оличава државу у земљи и иностранству, али он није, речју Ратка Марковића, „носилац активне власти“, већ је то Влада.

Заобилажење процедуре

Учествујући у поступку адопције и аутентификације предлога Споразума о нормализацији односа са тзв. Републиком Косово, Александар Вучић је прекршио не само уставне одредбе о надлежности председника Републике, већ и чланове Закона о закључивању и извршавању међународних уговора који регулише одговарајући поступак у овој материји (овде). Председник Републике би могао да се јави у улози подносиоца иницијативе за закључење међународног уговора (чл. 4), али о оправданости инцијативе одлучује Влада на образложени предлог Министарства спољних послова (чл. 4. и 5.). Када усвоји предлог Министарства, Влада утврђује основу за преговоре и закључивање међународног уговора и одређује делегацију за вођење преговора (чл. 5). Према чл. 7. «делегација Републике Србије одређена за вођење преговора не може у току преговора одступати од ставова утврђених у основи». Александар Вучић, као Уставом неовлашћени преговарач, у Бриселу је 27. фебрара усвојио и аутентификовао предлог Споразума о нормализацији а да претходно није од Влада Републике Србије добио пуномоћје и основу за преговоре и закључења Споразума. Притом би на Владину основу за преговоре и закључења Споразума сагласност морала да да Народна скупштина, будући да су предмет предлога Споразума о нормализацији односа са тзв. Косовом питања која се тичу државне суверености, а о њима, према члану 99. Устава, одлучује Народна скупштина (нпр. промена устава, државних граница, одлучивање о рату и миру).

Наравно, да Влада Републике Србије није могла да усвоји основу за преговоре и закључивање међународног уговора са тзв. Републиком Косово, зато што би то било противуставно. То што је заобиђена процедура прописана Законом о закључивању и извршавању међународних уговора како би се избегла кривична одговорност за једно од најтежих кривичних дела против државе, не значи да ово дело није извршено.

Повреда Устава

Предлог Споразума о нормализацији односа са тзв. Републиком Косово, чију је адопцију и аутентификацију Александар Вучић неовлашћено извршио у Бриселу 27. фебруара, садржи клаузуле којима Србија de iure признаје кључне атрибуте државности тзв. Републике Косово и тиме се истовремено одриче, односно уступа (cessio) територију Косова и Метохије тзв. Републици Косово, пошто на једној територији не могу постојати две суверене власти, односно две државе. Имајући у виду да је кривично дело угрожавања територијалне целине из чл. 307. КЗ РС кажњиво и у стадијуму припреме, код овог кривичног дела припремањем се може сматрати, како је већ јасно упозорио један од водећих српских кривичара Игор Вуковић, «вођење преговора чији би садржај подразумевао одвајање дела територије Србије» (овде). То што је председник Републике у овом случају вршио радње и доносио одлуке које нису из делокруга његове надлежности чини његову кривичну одговорност још очигледнијом.

Мада би, како примећује Вуковић, кривична одговорност постојала и да су у аутентификацији оваквог противуставног предлога Споразума извршили и чланови делегације коју овласти Влада. Правна одговорност председника Републике за аутентификацију предлога Споразума о нормализацији односа Србије и тзв. Републике Косово је тим већа, што су одредбе овог предлога Споразума противне и императивним међународноправним нормама садржаним у Резолуцији 1244 СБ УН, која гарантује териоријални интегритет Србије на Косову и Метохији. Све навдено показује да су се стекли више него довољни услови за покретање постпука за опозив председника Републике због повреде Устава (чл. 118). Устав се у сваком случају не сме оставити без одбране.

Милош, Британци, Руси

Оно што се догодило у Бриселу 27. фебруара није дошло тек тако. Процес нормализације односа Републике Србије и тзв. Републике Косово, у оквиру ког је сачињен и најновији предлог Споразума о нормализацији односа, само је последица правних обавеза које је Србија преузела у процесу приступања Европској унији. Тако се у Преговарачком оквиру из јануара 2014., који дефинише обавезе Републике Србије у приступним преговорима, у тачки 23. наводи: „Овај процес ће обезбедити да обе стране (Србија и тзв. Република Косово, прим. аут.) могу да наставе својим европским путем, избегавајући да једна другу блокирају у овим напорима, и треба постепено, до краја приступних преговора са Србијом, да доведе до свеобухватне нормализације односа између Србије и Косова, у форми правно обавезујућег споразума у намери да ће обе стране бити у стању да у потпуности остварују своја права и испуњавају своје обавезе“ (овде).

Од процеса евроинтеграција се очекује да помогне васпостављању владавине права у Србији. Притом се у процесу нормализације односа са тзв. Косовом, који је кључна обавеза Србије у процесу евроинтеграција, на најдрастичнији начин и уз здушну подршку Брисела, подрива уставноправни поредак Србије. Тако се колективни Запад већ више од 180 година у Србији води резоном првог британског конзула Џорџа Лојда Хоџеса. Британија је крајем тридесетих година 19. века подржавала аутократију кнеза Милоша Обреновића због његове спремности да окрене леђа Русији, захваљујући којој је неку годину раније Кнежевина Србија стекла међународноправно признату аутономију. Покушавајући да придобије за британску политику Милошеве противнике који су тражили ограничење његове владавине и «конституцију», Хоџес их је у једном разговору уверавао да „Милошева тиранија не може дуго трајати, док се руског ропства не би Срби никада ослободили” (овде).

Зоран Чворовић је професор Правног факултета у Крагујевцу. Ексклузивно за Нови Стандард.

Насловна фотографија: AP Photo/Virginia Mayo