Пророковић: Промена Устава Србије и референдум – шта је ту све опасно?

Пише: Душан ПРОРОКОВИЋ

ДА ЛИ је неопходно усклађивати законе са Уставом Републике Србије? Јесте.

Да ли је неопходно периодично усаглашавати делове Устава са реалним околностима или новонасталим међународним обавезама? И ту је одговор потврдан.

Да ли је онда текући процес, који укључује доношење Закона о референдуму и народној иницијативи и промену Устава о правосудној грани власти тек обичан, подразумевајући корак?

О не, никако.

Овде се ради о крајње необичном поступку и чак потенцијално опасном потезу.

На средњи рок, то може наштетити и националним и државним интересима.

У одређеном развоју ситуације, могу наступити несагледиве последице.

Да би се овакав закључак објаснио, неопходно је сагледати шири политички контекст. И у том контексту, посебно се осврнути на тврдњу председника Србије Александра Вучића (изнета током телевизијског гостовања 28. новембра у емисији новинарке Верице Брадић, а у сличном тону и током конференције за штампу у Председништву 1. децембра 2021. године) како се закорачило у овом смеру због захтева Европске комисије (на поменутој конференцији за штампу председник Републике два пута помиње усаглашеност са препорукама Европске уније).

Зашто је Европској комисији толико стало да се мења Устав Србије? Зашто се тиче ЕУ како ће убудуће бити организовани референдуми у Србији, када је опште позната ствар да се праксе и традиције разликују од државе до државе?

И то још након деценију и по нечињења!?

Јесу ли коначно сада, петнаест година после усвајања Устава, схватили да има неусаглашености? Одакле силна подршка да Закон о референдуму и народној иницијативи изгледа баш овако?

Да ли је нормално да Устав, који је подржало преко три и по милиона гласача, сада може мењати и пар десетина хиљада изашлих на изјашњавање?

Најпре, треба истаћи висок степен фрустрираности, како у Бриселу, тако и у Београду, суштински „закоченим“ евроинтеграцијама Србије. Донекле, унутар саме ЕУ преовладавало је мишљење како одговорност за „клиничку смрт“ овог процеса треба пребацивати на српске власти. И онда манипулисати том констатацијом.

Међутим, за разлику од неких других балканских (рецимо, Северна Македонија) или источноевропских држава (на пример – Молдавија), у Србији је јавност одавно престала да реагује на ту врсту уцена или притисака (нека свако разуме како жели).

Тиме што ће се из Брисела поручивати како је Београд одговоран што нема наставка напретка ка ЕУ нити ће се окрњити рејтинг било које партије у Србији, нити ће такав дискурс развити у политичкој јавности озбиљније незадовољство. Напротив, одмах се отвара полемика око тога колико је сама ЕУ одговорна за такво стање?

Однекле, у Бриселу се почело постављати питање: зашто ЕУ не може да „откочи“ овај процес и докаже како је Србија и даље чврсто на путу евроинтеграција?

Нечињење и пребацивање одговорности на Београд постајало је током времена израз немоћи. Успут, утицаји Русије, традиционално присутне на Балкану, и посебно Кине као новог фактора регионалних односа, расли су геометријском прогресијом. До те мере, да сада ни било каква промена власти у Србији не гарантује да руско и кинеско присуство може бити истиснуто.

У том случају, па таман у самом Бриселу бирали све чланове неког новог кабинета, аквизиције Москве и Пекинга могу бити проблематизоване, опструиране, њихов даљи наступ успорен, али све је то далеко од „враћања у пређашње стање“.

Елем, ЕУ је потребно, пре свега како би евробирократија доказала сама себи да и даље ситуацију у Србији „држи под контролом“, некакав помак на плану евроинтеграција Београда. Због тога је, у овом тренутку, Бриселу можда и више стало да „убрза“ неко преговарачко поглавље са Београдом, напише неки изразито позитиван извештај и упути похвале, него што је до тога суштински стало већини у Србији.

Са друге стране, фрустрираност Београда због заустављања евроинтеграција сасвим је другачијег карактера, али се она, када је о власти реч, тиче и фамозних поглавља пошто „дугачки застој“ отвара неколико могућности да се на официјелном нивоу шири кампања о њеном недемократском карактеру.

У збиру, то није добро по легитимитет власти, а и ствара амбијент за нови круг најразличитијих могућих притисака, од Косова до Републике Српске, што је, гледајући са становишта државних интереса, у овом тренутку боље избегавати. Отуда и жеља српских власти да се покаже како нема „клиничке смрти“, евроинтеграције су „живе“, иако не баш „здраве“, мучи их склероза, те су зато успорене.

Лечење фрустрација одиграва се променама Устава. Најједноставнији начин, око теме уређења функционисања правосудне гране власти. Пронашао се и неки компромис, па нити  евробирократија добија све што је хтела, нити је српска власт „одбранила“ позицију коју је желела.

Шта ће овај трули компромис, мотивисан текућим политичким разлозима значити за српско правосуђе, показаће време. Трули компромиси често имају високу цену, но то је друга тема. Углавном, ЕУ ће рећи да је Србија показала опредељење ка осигуравању независности правосуђа, из Србије ће, баш пред изборе, доћи став како су односи са ЕУ никад бољи и – сви срећни и задовољни.

Међутим, у реализацији ове „анти-стрес терапије“ усмерене ка лечењу фрустрација, јавио се један проблем: како променити Устав?

Ту се испречио Закон о референдуму и народној иницијативи. Онај стари, усвојен 1994. године, подразумевао је излазност од половине плус једног уписаног бирача да би се референдум прогласио валидним. Уставом из 2006. године, регулисано је да се, након процедуре у Народној скупштини, промене Устава верификују изјашњавањем већине гласача на референдуму.

Решење којем законодавац прибегава, а како председник Вучић истиче након захтева Европске комисије, јесте да се укида свака врста референдумског цензуса. Јер, то је по Уставу.

Несумњиво, може се и овако тумачити уставна одредба о „изјашњавању већине“. Овакво образложење „пије воду“. Ипак, одсуство шире јавне расправе, те „збрдоздолисани“ начин доношења уставних амандмана, онемогућили су да се овом ствари детаљније позабавимо.

Наиме, у „старом Уставу“, који је у највећој мери дело легендарног Ратка Марковића, стајаше како је за његову промену неопходна квалификована већина од натполовичног броја уписаних бирача који на референдуму гласају „за“. Јасно, такав праг уведен је како би се уставне норме ретко мењале.

У пракси, потврду од натполовичног броја уписаних тешко је добити. Због тога се принцип мењао, те су уставописци нагласили да је неопходна већина од изашлих, а не од уписаних. Пропуст аутора овог дела Устава јесте што није детаљније образложено шта се под тим подразумева.

Са друге стране, опет треба напоменути и да се не може сваки детаљ предвидети Уставом. Данас смо дошли у ситуацију да се Законом о референдуму и народној иницијативи, а тумачењем ове уставне норме на један начин, укида сваки цензус.

Ипак, треба поставити питање: да ли се законом могла дефинисати доња граница броја изашлих? Уставна материја предвиђа „већину изашлих“, али нигде не наводи и да доње границе нема.

Без дефинисања доње границе, можемо бити сведоци парадокса.

Један од начина за промену Устава јесте и подношењем захтева најмање 150.000 бирача (члан 203. став 1. Устава). Истовремено, уставне промене које предлажу трећина посланика, председник или Влада може да потврди на референдуму и мањи број од тога. Рецимо, њих 50.000.

Дакле, за подношење предлога уведен је захтеван цензус, а за његово изгласавање није неопходан било какав.

Још је то уочљивије када се ради о месним референдумима, пошто је предвиђена обавеза локалне самоуправе да распише референдум на захтев најмање 10 посто уписаних бирача са територије односне општине (члан 15. став 3. Закона о референдуму и народној иницијативи).

Опет висок цензус за покретање иницијативе, а никакав за усвајање предлога који долазе са други стране.

Ако нема расположења да се за доњу границу прогласи натполовичан број изашлих (што би у теорији значило да и четвртина плус један од уписаних бирача може „мењати Устав“), цензус може бити и 40 посто или чак и трећина од уписаних!

Можемо се сложити да то најчешће није пракса, као што је и реално да би већина позваних стручњака растумачила уставни принцип како је то учинио и законодавац, те да би аутор овог чланка остао у убедљивој мањини, па би решење, обрни-окрени, напослетку било исто.

И поред тога, о овоме је неопходно нешто рећи из политичких разлога, пошто је одсуством шире јавне расправе и „збрдоздолисањем“ онемогућено да се изнесе упозорење о последицама оваквог приступа. На крају крајева, ако је требало разјашњавати ову позицију, могао се уложити још један уставни амандман како би се формулација о „већини изашлих“ детаљније описала. О истом трошку, када се буде гласало и о „правосуђу“.

Када је о последицама реч, ту се враћамо на Европску комисију и сва постављена питања на почетку текста.

ЕУ јесте фрустрирана због дешавања у Србији, али замишљати како се Европска комисија укључује у писање Закона о референдуму и народној иницијативи са својим захтевима само да би се спровела терапија за постојеће стање, наивно је до крајњих граница.

Да је само до терапије, интервенисало би се појединачно, евентуално на нивоу дирекције или неких других институција ЕУ средњег нивоа. Или, за то је довољно и тумачење Венецијанске комисије.

Укључивање Европске комисије, макар било и незванично позивањем на њу, а то нас учи пракса досадашњих односа са ЕУ, манипулација којима су прибегавали и исходима којима смо присуствовали на постјугословенског простору, значи да се „иза брда ваља“ већа и „габаратнија ствар“ него што су то уставне промене око правосуђа.

Тема референдума је на постјугословенском простору од почетка деведесетих година до данас више пута злоупотребљавана. И то уз директно и врло отворено мешање западног дела међународне заједнице.

У БиХ је то њихово замешатељство пролећа 1992. године распламсало ратне страсти, учинило развој догађаја неповратним.

Последњи пут злоупотребе евидентирамо у Северној Македонији. Тај пример треба добро запамтити.

У случају балканских држава, референдум је у одређеној мери и крајње решење. Он нуди само изјашањавање „за“ и „против“, најчешће око круцијалних одлука. Истовремено, такви референдуми су „незгодни“ када постоји „подељеност друштва“, тако се поларизација продубљује, антагонизми повећавају.

Нисмо ми Швајцарска, са дугом традицијом одлучивања на референдумима. Зато су референдуми у БиХ почетком деведесетих, уз (не)признавање од стране западног дела међународне заједнице утицали на распламсавање сукоба, а у Северној Македонији на дуги рок остаје поларизовано друштво.

Опет, баш због претераног, директног и врло отвореног мешања западног дела међународне заједнице у круцијална питања балканских држава, бојкот референдума остајао је једна од могућности политичарима који су против одређених решења. Последично и бирачима који одређену политику подржавају.

Северна Македонија по свему нам је ближа од Швајцарске.

Шта се „иза брда ваља“ и која је то „габаратнија ствар“ која се може опослити референумским путем у будућности на ползу Европске комисије?

Треба ли уопште на ово одговарати!?

Косово, Косово и само – Косово!

Несумњиво, у Србији, посматрајући истраживања јавног мњења, нема већине да се мења Преамбула, нити да се уопште пристаје на уступке повезане са легитимизацијом статуса државолике творевине косовско-метохијских Албанаца. Али, ко каже да ће то питање бити директно постављено на неком новом референдуму?

Директно питање на македонском референдуму септембра 1991. године гласило је: „Да ли сте за суверену и независну Македонију, с правом удруживања с независним државама Југославије?“

Директно питање на македонском референдуму септембра 2018. године гласило је: „Да ли сте за чланство у ЕУ и НАТО уз прихватање Договора између Републике Македоније и Републике Грчке?“

Нигде се не помињу ни Северна Македонија, промена имена државе, ни уставне промене.

Замислимо да у једном тренутку, опет фрустрирана ЕУ, трагајући за наставком терапије, захтева од Србије изјашњавање о наставку евроинтеграција. За пола године, годину, две… Једноставно, са становишта Брисела чак и разумљиво, оправдано.

Хоћете ли ви у Србији да имплементирате обећано? Или потписано? И да у том случају власт, ма ко је чинио, препусти грађанима да одлуче.

Питање може бити ненаметљиво, готово и непотребно. Рецимо: Да ли сте за суверену и независну Србију, с правом удруживања с осталим независним државама ЕУ? Или:  Да ли сте за чланство у ЕУ уз прихватање потписаних споразума са ЕУ?

Свакако, један део потписаних споразума са ЕУ не може ни бити разлог изјашњавања, пошто Устав дефинише да „предмет изјашњавања не могу бити обавезе које произлазе из међународних уговора“, али ту су и споразуми који нису ратификовани, има и оних који нису чак ни службено објављивани.

Политичари, политичке странке и друге организације, тешко ће позвати на гласање против. Зашто би се Србија замерала ЕУ?

Знамо сви да од чланства у ЕУ неће бити ништа, али истовремено, негативан одговор може узроковати свашта. Кога је молити није га срдити! Стабилност система ипак почива и на регулисаном односу са ЕУ. Макар тај однос био регулисан на постојећи начин.

Негативан одговор на наведена питања значи и улазак у зону нерегулисаног. Самим тим и дестабилизацију. Опет сличност са Северном Македонијом.

Ко је смео и могао да се директно супротстави онаквим референдумским питањима и 1991. и 2018. године? Посебно 2018. године?

Ако си против ЕУ и НАТО – завршаваш каријеру! Осванеш на истој листи са Лукашенком.

Како би овај евентуални референдум изгледао у Србији?

Највероватније, тако што би на њега изашао онај део гласача који би гласао „за“. Није могуће, из ове позиције, проценити колико би тај проценат изашлих и уписаних износио.

Десетина, петина!?

Међутим, по новим правилима игре у Србији, то би све било легално и легитимно. Једнако као што би са становишта ЕУ било легално и легитимно да након такве подршке на референдуму захтева од Београда да уподоби ставове о Косову мишљењима и тумачењима ЕУ!

Удружујемо се са осталим независним државама ЕУ? Нема проблема, само што 22 чланице посматрају Србију у другачијим границама од оних Уставом дефинисаних. Тако су ове чланице и ратификовале Споразум о стабилизацији и придруживању, тај документ за њих се односи само за територију Србије без Косова и Метохије!

Због чланства прихватамо потписане споразуме са ЕУ? Ни ту нема проблема, само ће тумачења онога што је потписано и онога што тек треба да буде потписано, а тиче се преговарачког Поглавља 35 изненадити просечне конзументе информација у Србији.

Сасвим је логично, да због тога, „референдумска ствар“ данас пролази дубоко „испод радара“ и то уз несумњиву подршку Брисела.

Нити грађани знају о чему се изјашњавају, нити зашто је тема правосуђа одједаред постала тако важна, нити какви су бенефити од уставних промена.

Сасвим је логично и што се из прозападних невладиних организација примедбе на Закон о референдуму и народној иницијативи углавном тичу неопходних услова за покретање изјашњавања. Друге ствари заобилазе се у широком луку.

Потпуно је нормално да перјанице прозападног опозиционог блока релативизују ствар, саопштавајући како је референдум на изборима 3. априла, а не на заказаном референдумском гласању 16. јануара! Додајући, да је на тај дан убијен Оливер Ивановић, што би ваљда требало да значи да референдум ваља бојковати.

Сомнабулије!

Прозападна опозиција не сме против Европске комисије. И тачка.

Законе Републике Србије требало је усклађивати са Уставом, исто као што је требало испуњавати неке друге обавезе дефинисане Уставом.

Стара је прича о упорном игнорисању члана 115. који је од доношења Устава испоштовао само Томислав Николић. Стара је и прича о игнорисању члана 182. став 2. у ком се наводи: „Суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредиће се посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава.“

Зашто већ петнаест година нема Закона о суштинској аутономији АП Косово и Метохија?

Како то да ово грубо кршење Устава не забрињава Европску комисију? Како то да се у скупштинској расправи о уставним амандманима на овој обавези не инсистира?

Читају ли народни посланици Устав? Знају ли шта у њему пише када тако лако дижу руке за уставне промене и Закон о референдуму и народној иницијативи?

Из једног угла посматрано, причом о уставним променама и новом начину организовања референдума Европска комисија продала је још једну „циглу“ актуелној скупштинској већини.

Анестезирана тезом како је ово „вин-вин солуција“ за лечење фрустрација на обе стране, српска власт је превидела последице и шта се даље у овом оквиру може одигравати. Иначе, то се може одигравати и у будућности, када не буде ни ове скупштинске већине ни ове власти.

Шта нам доноси време пред нама, са великом поузданошћу не можемо прогнозирати. Много је неизвесности, турбуленција у међународном окружењу од којег директно зависи стабилност Србије.

Пребрзо, олако и без сагледавања ширег контекста, размишљајући превасходно о априлским изборима, кренуло се „грлом у јагоде“ у процес који нам у неком расплету врло брзо може узроковати несрећу.

Наравно, мана ове анализе је што се на великом броју места користи конструкција „могло би“. То „могло би“ не мора се испоставити тачним.

Не морају се испоставити тачним ни неки изнети закључци или тумачења. Ипак, досадашње искуство и све чему смо сведочили протеклих четврт века терају на опрез.

Косово, Косово и само – Косово…

У погледу евробирократије на Србију, све се око тога врти. За ЕУ, нова референдумска правила и овакав начин промене Устава добар су начин да се „испод жита“ уподоби политика Србије према „косовској ствари“.

Народ ће, у будућности, гласати на референдуму о неком ненаметљивом и готово непотребном питању, против чега се и не може гласати „против“, а затим ће то бити злоупотребљено да нека Влада доноси одлуке. Као што је урађено у Северној Македонији!

Обећања појединаца из власти како то они неће дозволити, како нису за то гласали, те ће се у случају злоупотребе оштро супроставити, и поред тога што су искрене, мало ће вредети.

Каква су била обећања Зорана Заева? Колико се данас о судбини државе пита Заев? Свега три године након референдума!

Појединци су у великим играма пролазни, потрошна роба, важно је само да процес траје.

Много тога у свему овоме што се одиграва јесте спорно, нетранспарентно, закулисно и у одређеној мери – нејасно.

Није нормално да се у таквој атмосфери мења Устав, нити да се у таквим околностима расписује важан референдум по новим правилима игре. И није нормално да се без икаквог разлога управо то спорно, нетранспарентно, закулисно и у одређеној мери – нејасно дешава уз аминовање ЕУ.

Може ли се нормалност градити на ненормалностима?

Да ли је уопште ЕУ стало до нормалности у Србији?

Немојте да после буде како нисмо знали.

Уосталом, Мирослав Лајчак нам је у сред Београда не тако давно саопштио да „Устав није свето писмо!“

Ако је за признавање лажне државе Косово проблем Устав, тим горе по Устав.

Оваквим Законом о референдуму и народној иницијативи, упареним са уставним амандманима, сада се све чини могућим. Нема немогућих решења.

Одбијање промена Устава, гласање против предлога на референдуму, зато је много више од учествовања на тек једном, обичном референдуму.

То је начин да се ствари ресетују, да се тема врати у јавност и поново размотре не само ови уставни амандмани, већ и остале ствари из Устава које још увек нису примењене, као и Закон о референдуму и народној иницијативи и питање минималне излазности.